崔卓兰：从行政自制视角研究行政法治

【核心提示】行政自制是“他制”的必要补充，其运作于行政内部从职权启动到结果出现的整个过程，负责弥补立法泛而不深和司法“先亡羊后补牢”的缺憾，促使行政法的控权作用向纵深和细化发展。

相对于国家的立法权、司法权，行政权力对社会生活覆盖面更广、渗透更深入。行政机关的政策制定和执法行为与普通公民、法人及其他组织的权利、利益乃至相应诉求紧密交接。行政权力若恣意滥用，意味着公众权益保障责任的担负者反过来侵犯应当受保障者。依据传统行政法理论，控制行政权主要凭借立法机关和司法机关，即所谓来自外部的“他制”。19世纪以来，国家行政职能急剧膨胀，部分立法权与裁判权不得不逐步划归行政机关由其“一星管三”。这导致行政机关在国家权力系统中取得“独大”地位，逐渐成为最强有力和最活跃国家权力形式，行政权日益凌驾于立法权之上，并对抗司法权的束缚。

行政法研究从“他制”到“自制”

中国目前由于行政法治化程度有限、质量尚待提高，决定了我们要将行政权真正关进“法律的笼子”，还要面临许多困难和复杂的情况。在这种背景下，从行政自制的视角切入，研究中国行政法治的问题，是一种更具有现实性的研究思路。

行政自制，也称行政自我规制，是指从行政内部视角切入，通过组织架构、科层关系、内部规则和行政伦理等方面的自身运作，预防、遏止、纠正行政权的错用或滥用。

素来倚重“他制”的西方行政法理论，已经开始转向这一研究视角。自2008年始，笔者率领的学术团队开展有关行政自制的实证分析和理论研究。调研发现：我国行政系统的“自我革命”已经迈出脚步，并在加速行进。近几年，行政内部分权、行政裁量基准、行政规章评价、职权清单开列并公布、非强制执法、合同式管理等，由行政机关自己制定、用以约束自身行为和人员的内部规则，陆续被各级政府采用并取得良好效果。国务院则于2004年、2008年、2010年分别公布《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》，运用顶层设计，通过自上而下的方式推动行政系统内部的管控约束。

行政自制有据、可行

基于实证研究，我们得出如下初步结论。

第一，在控制和规范行政权方面，“他制”是“自制”的基本前提条件。在我国，权力机关所立宪法、法律、地方性法规和人民法院通过司法审查对行政的规范和制约，是为行政权设立的“樊笼”。一旦被冲破（无论是实质上还是形式上），行政权注定如脱缰野马。行政自制则是“他制”的必要补充，其运作于行政内部从职权启动到结果出现的整个过程，负责弥补立法泛而不深和司法“先亡羊后补牢”的缺憾，促使行政法的控权作用向纵深和细化发展。

第二，行政自制具有法理依据。民主法治国家的行政权内蕴理性基因和向善倾向，这些“细胞”若被激活，将产生较大正能量。围绕行政过程本身的相应机制建构和机能发挥，有望达到优化的目标。这一观点也为20世纪70年代后发端于日本的“新行政法学”派所主张。该理论倡导行政法学的研究应围绕行政自身，包括行政内部的宏观与微观、决策与行为、人员的心理和习惯等而展开，并针对这些进行制度设计，以实现提升行政合法性与实效性之目的。

第三，行政自制的实现存在可能性和可行性。首先，党和国家的方针政策、立法与司法和社会舆论的监督，形成对行政权日渐强大的外部压力，促使行政权自我规制。其次，行政机关作为架构精密、运行严谨的现代政府组织，具备自我矫正、修复乃至再造的功能。树立正面形象是执政者的政治本能，恪尽职责是普通公务员获奖晋升的条件，行政官员的合理个人追求可以转化为优良表现。再次，执政者往往以最小阻力、最低成本完成行政目标，内部控制则具有风险低、见效快、代价小的优点。

行政自制有利于社会和谐稳定

实现行政自制，社会的和谐稳定将因基础牢固而持久。近年来，在行政权与私权的交汇领域，会出现一些高损耗的非良性碰撞，造成政府形象和公民权益的共损和双输。这些固然可从社会资源分配和利益纷争的角度理解，但行政权运作中的违法越权、公器私用、有悖伦理、慵懒怠惰等，是某些执法冲突乃至暴力、群体性事件产生的直接因由。

协调处理好“官民”关系，离不开政府和公权的自我规制。行政自制功能的发挥可以达到如下预期：第一，使作为“他制”的外因，经由内因落到实处，即使行政法治的理念、原则和制度直达行政肌体的深层内里、脊髓末梢。第二，实现对行政机关制定规章政策、作出行政决定的社会可接受程度、引发矛盾纠纷的风险等，作出预先估量和评价，以降低事后纠正的成本。第三，提高政府服务质量。在现代社会，行政承担为社会提供大量福利、生存照顾等给付性质的任务。对这些“良心活”，政府主动或不主动，做多做少，负责程度如何，单凭“是否违法”这一合法性标准是检验不出来的。而这些行政不作为最易引起公众不满情绪。行政自制旨在借助内部行政法的功能效用，提升政府依法行政的标杆，使之提升到主动积极履行服务民生、造福百姓的较高水准。第四，融洽和谐“官民”关系。当前，我国正处于公权和私权可以实现协调统一的历史时期。这要求公务员不仅充当国家机器上的“螺丝钉”、熟练的“操盘手”的角色，更需具备较高的人文素养和从政道德。在日常执法中，要做到尊重相对人的人格和权益，保持合法、适度用权；面对执法中的矛盾和冲突，做到善待他人和克制自我。这些均为行政自制的题中之义。 (作者单位：华南师范大学法学院)

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